实现行政机关业务的规范化、审批的流程化，以及裁量的标准化。
因而，它必须是具有合法性和正当性、具有公共性的组织。但从《日本国宪法》的价值基准，即民主的法治主义观点来看，可以大致做如下思考：（1）从事关乎国民权利义务的权力性行政、非权力性公行政的行政机关，其组织、权限的规范必须是法律事项。
行政组织在实现法律化的同时，也应当实现法治化。既有法规的性质，原则上自应依据立法程序来制定。有学者认为，国务院的组织权属于行政保留的范围，政府对内设置的具体内容是由《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》这两部行政法规规定的。与此观点形成对照的是，实行总统制的美国却排除了行政保留。但是，《宪法》第89条第1项规定，国务院根据宪法和法律制定行政法规。
[31]行政法规可以规定行政组织事项，但法律对其享有修正的权限。修法的主要内容包括：第一，官房、局及部的设置、所辖事务的范围由政令规定。如果在最后的人民集会上，人民已经委派了制宪代表，授权他们制宪，那么，是否再举行全民公决，就不是绝对的了，而可视情权宜。
我们能否说，凡是具有政治实效的宪法惯例在法律上也是有效的（legally valid）？如果不承认宪法惯例的法律效力，那就只能要么将其视为法律上无效力的（legally invalid）规则，要么不作为一个法律现象予以考虑。第一步，每一个人和所有其他人缔约，结成社会。人民有权罢免、更换代表。如果主权之争旷日长久，逐渐演变为妥协形式或不便做出决断，则未必方便立宪。
这就是正在加以考虑的那个法律秩序的基础规范。第三，卢梭是一部契约论者，他绝不承认有什么服从契约，而普芬道夫把产生执政者的过程定性为契约行为。
有趣的是，美国国父们在对抗英国非成文宪法的辩论中，这个命题成了他们手中一个有力的攻击武器。所谓革命不就是用非正常的、极端的方式提出这两个提案吗？因此，我称之为卢梭式的不断革命论。宪法法/宪法惯例的区别无疑是有意义的，但如果完整地言说英国宪法，我们还得把宪法惯例囊括进来。这种只能以维护社会条约为目的的集会，永远应该是以两个提案而告开始。
理由何在呢？他强调宪法原则必须被广大公民知晓和辨认，除非这些原则首先成为我们的知识对象，否则人们不会产生对自由与法律的依赖情感。进入 陈端洪 的专栏 进入专题： 宪法的法律性 基础规范 人民制宪权 。两个方面换一种方式来表述就是两个问题：宪法为什么是有效力的？宪法为什么必须被尊崇甚至被信仰？这是两个不同的问题，凯尔森的纯粹法学试图回答第一个问题，完全抛开了第二个问题。他们追问的是：是先有政府还是先有宪法？在他们看来，政府如果没有宪法就成了一种无权利的权力（power without right）。
不夸张地说，这三个命题已经成了现代立宪国公民宗教的教义，这门宗教在晚近的几十年前被赋予了一个名称——宪法爱国主义。根本法的概念，后面再解释。
3.最重要的，本质上最具有宪制性质的或者真正根本性的东西不是写下来的，甚至不应该这样做，如果不希望国家被毁坏的话。1677年，基督教贵格会（Quaker）所有权人对西新泽西发布了一个文件，叫做《西新泽西章程或根本法》（Charter or Fundamental Laws of west New Jersey），这个文件起着根本宪法（constitution of fundamental law ）的作用。
从西德制宪的苦衷，我们可以体会到宪法和基本法的不同，尽管这个区别在立宪和行宪的实践中被模糊了。要探讨这种宪法缘何产生、何时产生以及如何产生，须得深入代表制民主的精神结构。第二，共同体一切权力属于民族（人民）。三是有一个具有权威的机构控制法律及政府行为的合宪性。注意这里除了根本法这一固定说法外，还有两处使用同一个形容词根本。两种宪法概念正是建构法律规范体系层级秩序理论的基本概念。
作为一种修辞手段，根本法表示从王国建立起，甚至是从不可追忆的古时起就存在的特定的权利、特权、制度、法律和习惯，它们足够重要并且受到严重威胁需要特别捍卫。当我们说宪法具有法律的形式时，意味着什么？意味着宪法和传统的根本法以及宪法背后的高级法之间的区别，也就是说，宪法不是自然法和政治道德，而具有实定法的形式特征。
1639年《康尼迪格根本令》（Fundamental Orders of Connecticut）被历史学家当作现代世界第一个成文宪法。不过凯尔森似乎不以为然，而且他有时也把一个法律说成一个规范。
卢梭还把习俗称为真正的宪法。最后的人民集会做出决议是不是一个缔约行为？是否需要全体一致同意？我认为不是一个契约行为，无需全体一致同意，只需要多数决。
迦叶主持，持律第一的优婆离诵出律，多闻第一的阿难则诵出经（法）藏，经五百位大比丘合定，分别编成一部《八十诵律》、《阿含经》。霍布斯在《利维坦》一书中勉强地认可根本法的说法：还有一种法律的分类是分为根本法和非根本法。这意味着现存宪法的效力有一个事实可以证立，即它是按照一个更老的宪法的规则通过宪法修正的方式创设出来的。我们仅仅阐明了所有的法学家（其中大多数是不自觉地）所推定的事物[45]。
这里，凯尔森选择一个模糊的措辞可能，意在回避争论。4.民主代表机制以选举为纽带，为基本仪式，让人民仍然可以定期出场，同时也使得代表产生神圣感、责任感。
美国宪法的制度安排体现了自由与法律的平衡，而成文书写的形式将这些自治的教义公开化，使其在公众心里留下实际的印象，深刻且习以为常。他的法——逻辑意义上的宪法的概念准确地表示它就是一个法——逻辑转换器。
在共和国，宪法源于人民主权，经由制宪，主权者人民建构起一个政治社会最起码的一套政治语法和词汇。不过，制宪会议的审议过程与这一原初的想法越走越远，使这个名为基本法的文件超越了旧基本法的局部性，变成了一个规范国家生活整体秩序的宪法了。
3.政治代表促进政治的职业化和专业化。这意思是说，根本法是建构（to constitute）政治体这个大厦的基础，不可动摇。正如卢梭自己所预言的，政治体会死亡。1954年毛泽东主席在《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话中说：一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。
为此，作者提出了最后的人民集会的假定，想象人民在最后一次集会上对未来的政治存在形式做出怎样的抉择，以此作为从直接的人民主权过渡到代表制民主，从社会契约过渡到神圣宪法的逻辑驿站。当我们说宪法的法律效力时，我们在说什么？对于一般的法律规范而言，效力（validity）指向约束力和强制力。
[2]故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》（上册），中华书局1979年版，第44页。人民形成之后立即要创设政府，只有当政府被创设出来后，一个政治体才能具有真实稳定的存在。
这对永恒的矛盾就是政治的本质。[49]迦叶主持第一次结集，因富兰那等南方来的比丘未被邀请入窟，这些比丘与其他未入窟的比丘便在窟外组织结集，整理出五藏小乘经典。 |
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